A ação civil pública é um instrumento processual, de ordem constitucional, destinado à defesa de interesses difusos e coletivos.
Mesmo estando referida no capítulo da Constituição Federal relativo ao Ministério Público (artigo 129, inciso III). A localização dessa norma não afasta o caráter constitucional da ação civil pública também para aquelas promovidas por entidades publicas e associações co-legitimadas. Essa ampliação se deve ao parágrafo 1º, do artigo 129, da Constituição Federal, pelo qual se estabelece a regra da sua não exclusividade do Ministério Público.
A importância do assento constitucional dessa ação reside, em primeiro lugar, na garantia de sobrevivência e abrangência do instituto contra ataques e limitações do legislador ordinário, como vem sendo tentado por meio de várias iniciativas legislativas (considere-se, a propósito, o infeliz exemplo a lei 9.494/97).
A ação civil pública contemplada pelo constituinte é aquela cuja abrangência estava prevista no texto original da Lei 7.347/85, que a instituiu e era vigente à época da entrada em vigor da Constituição. Em segundo lugar, para usar a oportuna expressão do Prof. Kazuo Watanabe, pela sua eficácia potenciada, também decorrente de seu status constitucional. Ela, como as demais ações previstas na Constituição Federal, não são mera repetição do direito geral de ação, mas alcançaram essa condição como um indicativo de que devem interpretadas e aplicadas de maneira a produzir resultados de máxima efetividade.
A ação civil pública foi criada e pela Lei 7.347/85, sendo disciplinada por essa lei e pelos dispositivos processuais do Código de Defesa do Consumidor, que juntos compõem um sistema processual integrado (artigo 21 da primeira e 90 do segundo). Subsidiariamente, aplicam-se as disposições do Código de Processo Civil (art. 19 da Lei 7.347/85).
Sua propositura pode ser feita pelo Ministério Público, pela União, pelos Estados e Municípios. Em razão da intrincada organização da administração pública no Brasil, também podem promovê-la as autarquias, as empresas públicas, as fundações e as sociedades de economia mista. De forma muito importante, incumbe também às associações promovê-la. Para essas últimas, exige-se que estejam constituídas há pelo menos 01 (um) ano e possuam em seu estatuto a finalidade de defesa do interesse postulado em juízo. Entretanto, havendo manifesto interesse social, verificado pelo juiz nas características do dano ou na relevância do bem jurídico protegido, o requisito de pré-constituição das associações poderá ser dispensado.
Por meio da ação civil pública pode-se fazer a defesa em juízo do meio ambiente, do consumidor, de bens de valor artístico, estético, histórico, turístico, paisagístico e urbanístico. Pode-se também combater lesões e ameaças à ordem econômica e à economia popular. Além desses interesses, expressamente indicados na Lei da Ação Civil Pública (art. 1º), permite-se a defesa de qualquer outro apto a ser classificado como difuso ou coletivo, em cláusula aberta.
Difusos são todos aqueles interesses caracterizados por estarem relacionados a um bem indivisível, que não pode ser atribuído em sua totalidade ou em partes a qualquer dos interessados.
Os sujeitos relacionados aos interesses difusos possuem variável grau de determinação, sendo, no entanto, impossível sua atribuição individualizada a qualquer deles. Coletivos também têm objeto indivisível, mas contrariamente aos difusos, podem ser atribuídos a um grupo ou uma classe. O Código de Defesa do Consumidor introduziu nova categoria aos interesses coletivos, os chamados individuais homogêneos. Esses últimos são individuais, mas, por terem uma origem comum, podem ser levados a juízo de maneira coletivo, por meio de uma única ação.
A ação civil pública pode ter por objeto qualquer tipo de provimento jurisdicional, isto é, qualquer tipo de medida judicial adequada a proteger os interesses por ela veiculados. Não obstante do art. 3º da Lei 7.347/85 se possa extrair conclusão mais limitada, a possibilidade da utilização de provimentos jurisdicionais de qualquer natureza restou pacificada com o artigo 83 do Código de Defesa do Consumidor.
Com a finalidade de facilitar e incentivar a iniciativa dessa ação, os legitimados ativos não incorrerão em despesas processuais, salvo as associações, se demonstrada sua má fé. Evidentemente, esse benefício não se estende aos réus dessas ações.
A ação civil pública exerce o importante papel de facilitar a defesa de interesses que, por sua natureza e pela maneira como se dá sua articulação na sociedade contemporânea, acabam sendo sub-representados nos vários processos decisórios da sociedade. Com isso, a essa ação deve ter uma especial consideração na concepção e criação de mecanismos institucionais direcionados à realização de políticas públicas.
Carlos Alberto de Salles
Professor Doutor do Departamento de Direito Processual da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo - USP. Mestre e Doutor pela USP. Promotor de Justiça em São Paulo. Vice-Presidente? de Estudos e Pesquisa do Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais - CEBEPEJ.
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